הפרטת שירותי מים וביוב – אותות אזהרה מהעולם*

מאת זכריה תגר, ידידי כדור הארץ המזרח התיכון

חוק תאגידי מים וביוב: משק מים סגור ומשק מים מופרט

ביולי 2001 אושר בכנסת חוק תאגידי מים וביוב, במטרה לאפשר רפורמה מרחיקת לכת בשירותי המים והביוב העירוניים. מטרת החוק להעביר את האחראיות הישירה לאספקת שירותי מים וביוב מהרשויות המקומיות לתאגידים עצמאיים, אשר יספקו שירותים אלה במסגרת משק כלכלי סגור: רווחי השירות לא יעמדו לרשות הרשות המקומית, אלא יושקעו חזרה בתשתיות המים והביוב העירוניות.

החוק מתווה תהליך דו שלבי לתאגוד שירותי המים והביוב: כשלב ראשון, רשאים שר הפנים ושר האוצר להורות לרשות מקומית להקים חברה לשירותי מים וביוב, שאליה תעביר הרשות המקומית את כל זכויותיה בנכסים המשמשים את משק המים והביוב, על פי רשיון שינפיק הממונה על התאגידים. השליטה בחברה זו תהיה בשלב זה בידי הרשות המקומית, לתקופה של שלוש שנים לפחות. בשלב השני, תוכל רשות מקומית להפריט את התאגיד על ידי מכירתו לגורמים פרטיים (חוק תאגידי מים וביוב התשס"א – 2001). הפרטה זו של שירותי מים וביוב מחקה את מודל ההפרטה שננקט באנגליה ווילס ב-1989, שעיקרו העברת בעלות על נכסי המים והביוב של הרשות המקומית לחברה פרטית, שתספק את שירותי המים והביוב לתושבים על פי תנאי רשיון, לתקופה שנקבעה בו. החברה הפרטית תפעל תחת פיקוח של רשות ממשלתית שהוקמה במיוחד למטרה זו: הרשות הציבורית: מים וביוב.

התאגוד/הפרטה נוגע לשירותי המים והביוב העירוניים, ולא למקורות המים עצמם או לרשת הארצית של מקורות. תאגיד מים וביוב יחליף את הרשות המקומית בקניית מים ממקורות, שאיבת מים בתוך הרשות המקומית (בכפוף לתנאי רשיון), הספקת המים לתושבים, טיפול בשפכים וגביית תשלום מתושבים (ראה תרשים). 

החוק מאפשר לרשות המקומית להעביר לתאגיד את הבעלות על נכסיה התפעוליים, כולל מערכות מים ושפכים. היה והחליטה הרשות המקומית למכור את התאגיד לגורם פרטי בתום תקופת הביניים, יצאו נכסים אלה מבעלותה לצמיתות. עם זאת, משך פעולת החברה מוגבל ברשיון למתן שירותי מים וביוב ל- 24 שנים ו- 11 חודשים, אחריהם יחליט הממונה על התאגידים אם תמשיך החברה בפעולתה או למי תועבר הסמכות לאספקת השירותים (הממונה על התאגידים, 2002). לחילופין, יכולה הרשות המקומית להעביר לחברה זכויות חכירה על נכסים אלו לתקופה של כ- 49 שנים.

העברת האחראיות על שירותי מים וביוב לתאגיד עצמאי בבעלות הרשות המקומית, והפרטת אותו תאגיד הן שתי תוצאות שונות של חוק תאגידי מים וביוב, ויש לבחון אותן בנפרד. תאגיד בבעלות עירונית יכול אכן להבטיח משק מים כלכלי סגור, דהיינו, שימוש באגרות מים וביוב לצורכי השקעה בתשתיות מים ושפכים ומניעת הסטת תקציבים למטרות אחרות, כגון סתימת חורים בתקציב הרשות המקומית. מנגד, להפרטתם של שירותי מים וביוב עירוניים יש השלכות מרחיקות לכת והניסיון ממדינות אחרות מציג תמונה מדאיגה על תוצאותיהם ככל שהדבר נוגע לתעריפים, השקעה בתשתיות, שירות, ניתוקי משקי בית ממים ופיקוח ממשלתי. קיומו של 'משק כלכלי סגור' אינו אפשרי כאשר התאגיד נמצא בבעלות הסקטור הפרטי שמטרתו הפקת רווח, מכיוון שכספי אגרות המים והביוב מתחלקים בין השקעות בתשתיות ותחזוקה, ורווחיהם של בעלי מניות. מטרת דו"ח זה היא להציג כמה מן הלקחים שנלמדו ממדינות אחרות ולהציגם בהקשר הישראלי, ולהעלות מספר אותות אזהרה מתבקשים.

מחזור משק המים הישראלי

באיור 1 מוצג מחזור המים לשימוש ביתי בישראל. מקורות המים, דהיינו מי תהום ומים עיליים, הנם קניין הציבור ובהתאם לחוק המים, האחריות להם מופקדת בידי נציבות המים (כיום תחת המשרד לתשתיות לאומיות). החברה הממשלתית, "מקורות", אמונה על הפקת המים, הטיפול בהם והובלתם לרשויות מקומיות, אם כי במקרים מסוימים הרשות המקומית שואבת ישירות חלק מהמים שהיא צורכת. משלב הגעתם של המים לרשות המקומית ועד לעזיבתם אותה בצורת שפכים (מטוהרים על פי רוב), האחריות למים נמצאת בידי הרשות המקומית. זו מספקת את המים לבתים, מוסדות, עסקים וגופים אחרים בתחומה, מתחזקת את תשתיות המים והביוב, ומטפלת בשפכים, אשר לאחר טיהורם (במידה זו או אחרת) מוזרמים לים או לשימוש חקלאי. בתמורה לשירותים אלה, גובה הרשות המקומית אגרות מים וביוב מתושביה. אגרות אלה מהוות מרכיב משמעותי מתקציב הרשות, ואחת ממטרותיו של חוק תאגידי מים וביוב היא אכן למנוע את השימוש בכספים אלו למטרות שאינן תחזוקה ופיתוח של תשתיות המים והביוב.

הפרטת שירותי מים וביוב: מגמות עולמיות

תשתיות אספקת מים הן ייחודיות בהשוואה לתשתיות אזרחיות אחרות כמו טלפון או חשמל. ראשית, אספקה אמינה של מי שתייה היא הכרחית לקיום בסיסי של כל אדם באשר הוא. קל לשכוח את חשיבותה של נקודה זו כאשר אנו רגילים למי שתייה זמינים ונקיים ללא הגבלה. יחד עם זאת, ראוי להזכיר, כי אפילו בבריטניה המתועשת נרשמה עלייה במחלות כגון דיזנטריה באזורים עירוניים בעקבות עלייה בניתוקי משקי בית ממים, תוצאה של הפרטת שירותי מים וביוב ב-1989 (Lobina and Hall, 2001, 20).

שנית, תשתית המים העירונית אינה מאפשרת תחרות במסגרת השוק החופשי. מערכות המים והביוב אינן מאפשרות לתושבים בחירה בספק זה או אחר, אלא מהוות מונופול טבעי: בין אם בשליטת הרשות המקומית ובין אם בשליטת חברה פרטית (Kessides, 223). זאת בניגוד לשירות כמו טלפון, בו יכולים צרכנים לבחור בין ספקים שונים. במצב זה של מונופול תלויים התושבים בגוף ממשלתי המפקח על מגוון הפעילות של ספק המים: תעריפים, השקעה בתשתיות ותחזוקה, איכות המים והשפכים ועוד.

בניגוד לתשתיות כמו טלפון, חשמל או תחבורה, הטכנולוגיה של אספקת מים לא התפתחה או השתנתה מהותית בעשורים האחרונים. (דו"ח של הבנק העולמי מזכיר את השימוש במדי מים כפיתוח הטכנולוגי החשוב ביותר במערכות מים) (Kessides, 226). בגלל החשיבות החברתית והבריאותית הגבוהה של אספקת מים, באופן מסורתי האחראיות לתשתיות אלה והבעלות עליהן היו בידי ממשלות או רשויות מקומיות (Robbins, 1081). כיום, עדיין, כ-90 אחוזים מאוכלוסיית העולם מקבלת שירותי מים על ידי הסקטור הציבורי, ולהערכת הבנק העולמי מצב זה ימשיך בעתיד הנראה לעין (Hall et al, 2003, 2).

מדינות העולם המערבי נחלקות באופן הבעלות וניהול שירותי המים והביוב בתחומן. בעוד שבאנגליה נמצאים שירותים אלה בידיים פרטיות (ראה קופסה), בארה"ב קיימת מעורבות מועטה בלבד של הסקטור הפרטי בשירותים אלה (להבדיל מחשמל, גז או טלפון) (Palast et. al, p. 27, 83). במדינות אחרות באירופה קיימים מודלים מגוונים: בסטוקהולם האחריות לשירותי מים וביוב נמצאת בידי תאגיד עירוני. בברלין השאירה הרשות המקומית את השליטה בידיה על כ-50.1% מתאגיד המים, כאשר שאר ה-49.9%  נמצאים בידי חברות מים פרטיות (Hall, 2004, 9; Lobina and Hall, 2001 16-17; Klawitter).

בעשור האחרון קיימת התעוררות גדולה במודעות לפוטנציאל העסקי של שווקי מים בעולם. במאי 2000 נכתב במגזין Fortune: "מים מבטיחים להיות במאה ה-21 מה שנפט היה במאה ה-20: המצרך היקר שקובע את עושרן של אומות". ב-1990 היו שירותי מים מופרטים ב-12 מדינות, וב-2002 כבר היו שירותים מופרטים ב-56 מדינות. שוק שירותי המים מוערך כיום בין 400-500$ מיליארד בשנה, ורווחיו, על פי המגזין, שווים ל-40 אחוזים מרווחי הנפט העולמי (Barlow and Clarke, 104; Carty).

מספר חברות מים רב-לאומיות שולטות בשוק המים העולמי, ביניהן חברת סואץ, ויונדי, Bouygues-SAUR (צרפתיות), RWE-Thames Water (גרמניה), Bechtel – United Utilities (ארה"ב-בריטניה) ועוד. עם זאת, הצמיחה בתחום אפיינה את שנות ה-90, בעיקר במדינות מתפתחות, והיא נעצרה בשנים האחרונות, כאשר חברות רבות מנסות למכור את חלקן בתעשיית המים. הסיבות העיקריות להאטה הן הקושי בהשגת רווחים בטוחים מהשקעות במדינות מתפתחות, והתנגדות פוליטית הרחבה לכל צורה של הפרטת מים (Hall et al, p. 2).

השלכות של הפרטה: לקחים מהעולם בהקשר הישראלי

הפרטתם של שירותי מים וביוב היא במרבית המקרים ניסיון חדש באופן יחסי. ב-1989 הפריטה ממשלת ת'אצ'ר את עשר רשויות המים האזוריות באנגליה וויילס, מהלך שהנו שנוי במחלוקת עד היום. מהלך זה פתח סדרה של הפרטות שירותי מים וביוב ברחבי העולם, ובעיקר במדינות מתפתחות. הסיבות להפרטת שירותי מים וביוב דומות ברוב המקרים. הן כוללות את יכולת גיוס ההון העדיפה של הסקטור הפרטי, ניהול עסקי כלכלי ויעיל, שירות משופר ללקוחות והבטחות להשקעות רחבות היקף בתשתיות. עם זאת, תוצאות מהלכי ההפרטה היו פעמים רבות שונות מהמצופה והובילו למחאה ציבורית עקב עליות מחירים והרעה באיכות השירות. במקרים מסוימים הובילה מחאה זו לביטול חוזי ההפרטה, כאשר הרשות המקומית נאלצה לחזור ולנהל בעצמה שירותים שהפריטה אך שנים ספורות קודם לכן.

פרק זה ינתח כמה מן ההשלכות השליליות של מהלכי הפרטה בעולם. דגש מיוחד יינתן לניסיון ההפרטה באנגליה ובווילס, מכיוון שמהלך ההפרטה של שירותי מים וביוב בארץ, כפי שהוא מותווה על ידי  חוק תאגידי מים וביוב, מבוסס על מודל ההפרטה הבריטית. עם זאת, להפרטת שירותי מים וביוב תוצאות דומות במדינות שונות ברחבי העולם. הדפוסים שניכרים בדוגמאות אלו חוזרים על עצמם במדינות שונות, מפותחות יותר ומפותחות פחות, ומציבים סימני אזהרה בפני הציבור הישראלי והרשויות המקומיות.

עליות מחירים

כמעט ללא יוצא מן הכלל, התוצאה של הפרטת שירותי מים וביוב היא עלייה באגרות אותן משלמים התושבים. ב-5 השנים שלאחר הפרטת המים באנגליה וויילס, עלו המחירים הריאליים של המים לתושבים  ב-50%, תוך 4 שנים (Public Citizen). באותה תקופה, עלו רווחי החברות שספקו שירותים אלה בממוצע בכ-147%, על פי דו"ח ועדת חקירה פרלמנטרית מ-2000 (House of Commons Select Committee on the Environment). כחמש שנים לאחר ההפרטה, ב-1994, כינה ה"דיילי מייל" (תומך נלהב של ההפרטה הת'אצ'ריסטית) את הנושא: "שוד המים הגדול". בהתייחסות לנסיקת המחירים והרווחים נכתב בעיתון: "הדירקטורים ובעלי המניות של עשרת חברות המים הגדולות בבריטניה הצליחו לנצל את מעמדם כמונופול, על מנת לבצע את מעשה השוד המורשה הגדול בתולדותינו" (The Daily Mail).

כתוצאה מעליית המחירים, גדל מספר התושבים שלא עמדו בתשלומים עבור שירותי המים, ומספר המקרים בהם נותקו בתים ממים שולש בחמש השנים שלאחר ההפרטה. מחקר מ-1994 קבע, כי באותה תקופה עלה מספר מקרי הדיזנטריה באזורים עירוניים באנגליה (Public Citizen, 9). בניסיון להימנע מניתוקים התקינו חברות המים מדי מים 'נטענים' בתשלום מראש: מדים אלו היו מנתקים את אספקת המים אוטומטית, אם לא נטענו בכסף. המחאה הציבורית שקמה בעקבות זאת הובילה ב-1999 את הפרלמנט לאסור בחוק ניתוקי מים מבתי מגורים, בתי חולים, בתי ספר ואחרים (Water Industry Act 1999).

בארה"ב, הפרטת המים באטלנטה, ג'ורג'יה, הייתה אמורה לשמש כמודל להפרטת שירותי מים ברחבי המדינה. חוזה ההפרטה נחתם ב-1998 ל-20 שנה ובהיקף של 428$ מיליון. מיד לאחר חתימת החוזה דרשה החברה להעלות את תעריפי המים, דרישה שנדחתה על ידי הרגולטור. (אגרת הביוב, לעומת זאת, עלתה ב-12% בשנה). דרישת החברה לתשלומים נוספים מהעירייה התקבלה באופן חלקי בלבד, ועל מנת לצמצם עלויות פוטרו כמעט 400 מ-700 עובדי החברה. כתוצאה מכך, חלה הרעה מהותית באיכות המים והשירות בעיר, עם תלונות רבות על מים חומים, היעדר מים בברזים לשעות ארוכות, ואזהרות על חובת הרתחת מים לפני השתייה מחמת זיהום בקטריאלי. מצב המים ותלונות התושבים הגיעו למצב כה חמור, שעיריית אטלנטה הוציאה כמיליון דולר בהעסקת פקחים שווידאו את אמיתות הדוחות של חברת המים United Water. בתום עבודת הפקחים, ובהסכמה הדדית בין החברה לעירייה, בוטל חוזה ההפרטה לחלוטין (Public Citizen, 3). שירותי מים וביוב בארצות הברית נשארו ברובם המכריע בבעלות ציבורית.

בצרפת גבוהים תעריפי המים בין 16-44% ברשויות מקומיות בהן שירותי המים מופרטים בהשוואה לאלה בהן הם בבעלות ציבורית (בן-אליא, עמ' 41). מחירי המים עלו גם בבואנוס איירס, ארגנטינה, שבה הופרטו שירותי המים ב-1993. השירותים התייקרו ב-20%, למרות הבטחות שהם יוזלו ב-27%. גם שם נותקו המים לתושבים ובמיוחד לעניי העיר. במנילה, הפיליפינים, עלו מחירי המים שש פעמים מתחילת הפרטה. ב-1997 עמד מחיר המים על 4.96 פזוס למ"ק. תוך שנים ספורות עלה המחיר ל-15.46 פזוס, כאשר תושבים חוייבו לספוג את ההשלכות של ירידת שער המטבע. ב-2002 ביטלו חברות המים את החוזה לאחר שדרישתן להעלות את המחיר ל-27 פזוס למ"ק נדחתה. עליות דרסטיות במחירי המים נרשמו גם בקוצ'במבה, בוליביה, והובילו ב-1999 למהומות, שביתות, והפגנות בהן נפצעו כ-175 איש ואחד אף נהרג. לבסוף ביטלה ממשלת בוליביה את חוזי ההפרטה. מחירי המים עלו לאחר ההפרטה גם באינדונזיה ובדרום אפריקה  (Public Citizen, 3-8).

עליית מחירי מים גוררת השלכות שליליות וחיוביות כאחד. מחד, היא עלולה למנוע או להקשות את הגישה למים עבור שכבות אכלוסיה חלשות, או לפגוע בהכנסתן הזמינה. במקרים קיצוניים, אך לא בהכרח נדירים, משמעותה עלולה להיות ניתוק המים מבתי תושבים שאינם מסוגלים לשלם עבורם. מאידך, מחירי מים גבוהים ישמשו כתמריץ לחיסכון במים במגזר הביתי, דבר המתבקש במיוחד באזורנו המצויים במצוקת מים מתמדת. ניתן איפוא לקבל עליה במחירי המים בתנאי שמתקיימים שלושה תנאים. ראשית, זכאי כל תושב לקבל כמות מים סבירה במחיר נוח, עד לסף מסוים שמעבר לו ייגבה התשלום הגבוה. שנית, לא יתאפשר ניתוק ממים של בתי תושבים, בתי ספר, בתי חולים וכו'. שלישית, הרווחים מעליית המחירים יופנו להשקעה בתשתיות מערכות המים והביוב במשק כלכלי סגור, ולא לרווחי גורמים פרטיים.

הסקטור הפרטי מול הסקטור הציבורי

איור 2 פורסם ב-1999 על ידי Ofwat, הרשות המפקחת על חברות המים באנגליה וויילס. הוא מציג את חלקיו של חשבון המים הביתי הממוצע בין 1991 ל-2004. החלק התחתון (apital charges) הוא הוצאות על תשתיות, החלק האמצעי (Operating costs) הוא עלויות תפעול, והחלק העליון (Operating profit) הוא רווחים תפעוליים. כפי שנראה בבירור, הרווחים של חברות המים והביוב שעלו בהתמדה מאז ההפרטה, היוו ב-1999 מעל שליש מעלות המים לתושבים.

רווחים בסדר גודל זה הנם פועל יוצא של העברת שירותי מים וביוב לסקטור הפרטי. השוואה של עלות שירותי מים וביוב בין ערים בגודל דומה באנגליה וויילס לבין ערים בשוודיה, בה שירותי המים הם בבעלות עירונית, מציגה הבדל ניכר בעלות לתושב, עלות התפעול וכמובן ברווח של החברה. העלות הממוצעת של מ"ק לתושב שוודי היא 0.36$, בעוד שלתושב אנגלי היא 0.93$. עלות התפעול בשוודיה היא 0.26$, ובאנגליה/ווילס היא 0.48$. הרווח על שירותים אלה בשוודיה הוא 0.08$, נתון המראה כי תעריפי במים והביוב אכן מכסים את העלות המלאה ויותר, ובאנגליה/ווילס הרווח הוא 0.23$ למ"ק (Lobina and Hall, 16-17).

כפי שנראה מהגרף, שפורסם לקראת בחינת המחירים החמש-שנתית של Ofwat (המכתיבה את תעריפי המים), ראתה גם הרשות הרגולטיבית הבריטית לנכון להוריד את רווחי חברות המים לטובת התושבים. החלטה זו (שהתקבלה בעקבות כניסת ממשלת הלייבור לשלטון), בצרוף האיסור על ניתוק שירותי המים לתושבים, גרמה לחברות המים לשקול מחדש את כדאיות מעורבותן בשוק שירותי המים והביוב. מאז שנת 2000 הובאו על ידי החברות הצעות שונות לשינוי מבנה משקי המים, כאשר המשותף להצעות אלה הוא מכירת רשתות המים והביוב לגורם ללא מטרות רווח, שיממן השקעות תשתית על ידי הלוואות, ותפעול מערכות המים והביוב על ידי חברות מומחות באמצעות חכירה לטווח ארוך או זיכיונות (Lobina and Hall, 27-30).

שירותי מים וביוב מצריכים השקעות גבוהות מאוד בתשתיות ובתחזוקה. במידה והשקעות אלה נעשות על ידי הסקטור הפרטי, הרי שעל הרווחים להיות בהתאם, על מנת שהשתתפותו תהיה כדאית. רווחיות החברות בשלבים הראשונים של ההפרטה אכן הייתה תנאי הכרחי גם בעיני הרגולטור הבריטי, בכדי להבטיח שהן יצליחו לגייס את הכספים הנדרשים להשקעות שהכתיב, ולשם כך ניתנו לחברות המים הטבות ניכרות (בן-אליא, 42; Shaoul, 18). עם זאת, כאשר בשלב מאוחר יותר הודיע הרגולטור כי בכוונתו להגביל את רווחי חברות המים, הודיעה תעשיית המים הבריטית כי אינה יכולה להמשיך את השתתפותה באותם תנאים, והציעה בעצמה לשנות מהותית את מתכונתה.

המסקנה ברורה: העברת שירותי מים וביוב לסקטור הפרטי מובילה בהכרח לעליות משמעותיות במחירי המים, כאשר סכומים נכבדים מתוך חשבונות המים והביוב מועברים כרווח לבעלי מניות. העובדה שבמקרים כה רבים השאירו ממשלות ורשויות מקומיות את שירותי המים בידיהן מוסברת בשאיפה למנוע רווחים בשירותים אלה, שכן עליות המחירים יפגעו בשכבות חלשות, יצמצמו עבור רבים את הגישה למים בכמות ובאיכות סבירות ויפגעו בבריאות הציבור (Shaoul, 18; Robbins, 1081). בהתחשב בכך שחלק גדול מהכנסות שירותי המים והביוב מופרש לרווחים, לא ניתן לקבל את הטענה ששירותי מים מופרטים מהווים משק כלכלי סגור.

הנושא דורש הכרעה ערכית: במידה ומים נחשבים מוצר צריכה ככל מוצר אחר, הרי שאין למדינה או לרשות המקומית אחריות להבטחת הגישה למים וההיגיון דורש, כי הם יסופקו על ידי השוק הפרטי על פי כללים מקובלים. לעומת זאת, אם נחשיב את המים כזכות חברתית וסביבתית אשר אין לסבול את הפגיעה בה, הרי שהאחריות למימוש זכות זו מוטלת על הממשלה והרשויות המקומיות.

עמדת ידידי כדור הארץ המזרח התיכון היא, כי הגישה למים בכמות ובאיכות סבירות היא זכות שיש להבטיח את מימושה. בקביעה זו אנו נסמכים לא רק על תנועה גוברת ברחבי העולם להכיר בזכות למים כזכות אדם, אלא גם על חוק המים התשי"ט - 1959. החוק מבטא קביעה ערכית בקבעו כי המים הנם קניין הציבור, בשליטת המדינה, מיועדים לצרכי תושביה ולפיתוח הארץ; וכן בקבעו כי כל אדם זכאי לקבל מים ולהשתמש בהם. סבורים אנו, כי אין לטעות בכוונת המחוקק להבטיח את זכות הגישה למים לכל תושבי הארץ. בהתאם לעמדה זו המלצתנו היא להשאיר את שירותי המים והביוב בידי הסקטור הציבורי.

תחרות ורגולציה

מטבעו של משק המים והביוב העירוני, אין אפשרות להעמידו לתחרות בשוק החופשי. תשתיות שירותים אלה הנן כאלה שאינן מאפשרות מעבר של צרכנים מספק אחד לספק אחר, במידה שאינם מרוצים מהשירות, האיכות או מחיר המוצר שהם מקבלים. מדובר במונופול טבעי, בין שהוא באחריות הרשות המקומית ובין שהוא באחריות גורם פרטי (בן-אליא, 40). על כן, כשלעצמו, המעבר לניהול על ידי הסקטור הפרטי לא יכול להוביל לתוצאה אופטימלית עבור התושבים, ללא פיקוח הולם. כאשר מערכות אלה הן בבעלות ציבורית, יש לציבור כתובת לפנות אליה, בין אם הרשות המקומית או חברה ממשלתית. עם העברת מערכות אלה לגופים פרטיים, יש לוודא שהמערכת הרגולטיבית חזקה מספיק להבטיח מחירים הוגנים, השקעה מספקת בתשתיות (עם מבט לטווח הארוך), שירות, איכות מים (אמינות אספקה, עמידה בתקני בריאות) וטיהור שפכים.

מכיוון שהפרטת המים בישראל נעשית על פי מודל ההפרטה של אנגליה ווילס, יש לבחון גם את מערכת הפיקוח שהוקמה יחד עם מהלך ההפרטה. זאת מתחלקת לשלוש רשויות: Ofwat, המפקחת על האספקטים הכלכליים של שירותי המים והביוב (כולל אישור תעריפים, בחינת השקעות בתשתיות, השוואת יעילות בין החברות השונות  וכו'); סוכנות הסביבה (Environment Agency) המפקחת על עמידה בתקני טיהור שפכים; והמפקח על המים (Drinking Water Inspectorate) האמון על איכות מי השתייה. בישראל, הוקמה הרשות הציבורית: מים וביוב כמקבילה ל-Ofwat, כאשר הפיקוח על איכות המים נשאר בידי משרד הבריאות והפיקוח על טיהור השפכים בידי המשרד לאיכות הסביבה.

בחינת תוצאת ההפרטה באנגליה, במיוחד ב-10 השנים הראשונות, מציבה סימני שאלה גדולים ביחס ליכולתן של רשויות רגולטיביות להתמודד עם האתגרים שמציבה הפרטת שירותי מים וביוב. כמתואר לעיל, עלו מחירי המים לתושבים במידה כזו, שרבים נאלצו להתנתק משירותי המים. רבים עוד יותר המשיכו לשלם, אך מחירי המים הגבוהים הקטינו משמעותית את הכנסתם הזמינה, דבר בעל השלכות חמורות בעיקר לגבי שכבות חלשות. כמו כן, Ofwat לא הצליחה להבטיח שחברות המים יגיעו לרמת ההשקעה הנדרשת בתשתיות המערכות. ועדה פרלמנטרית מצאה, לדוגמה, כי בין 1993 ל-1998 התדרדר מצב צנרת מים בהיקף של £0.78 מיליארד (House of Commons Select Committee on the Environment, Para 186).

על ידי הבטחות להשקעות גדולות בתשתיות הצליחו חברות המים להשיג את אישור הרגולטור באנגליה וויילס להעלאת תעריפים, אך במקרים רבים הבטחות אלה לא מומשו בפועל. השקעות בתשתיות עלו מיד אחר ההפרטה והגיעו לשיא ב-1991-1992, אך לא המשיכו לעלות כפי שהבטיחו החברות. התוצאות היו בהתאם. לדוגמה, ב-1998 דווח על חולשות בעמידה בתקני מי שתייה, כאשר פחות מ-80% מהאזורים עמדו בתקני חנקות, ברזל, עופרת, חמרי הדברה ומזהמים אחרים, ולמשרד היו קשיים באכיפת התקנים. ב-6 השנים הראשונות לאחר ההפרטה לא הייתה ירידה במספר מקרי הזיהום החמורים. הצפות ביוב היוו בעיה עדיין ב-2000, וחברות המים והביוב היו במקום השני, שלישי ורביעי ברשימת המזהמים הבריטית ב-1998 (Lobina and Hall, 10-24). החברות עצמן ו- Ofwat מודות, כי הן אינן מתומרצות מספיק להשקעה בתשתיות מעבר למינימום ההכרחי (Ofwat, 2003, 106-107), זאת למרות העליות הדרסטיות בתעריפי המים.

תומכי ההפרטה מודים גם הם בשגיאות שנעשו בהפרטת שירותי מים וביוב באנגליה ובוילס. אלה טוענים כי הממשלה, הרגולטור וחברות המים למדו מהשגיאות הללו, ותיקנו אותם ברבים מהמקרים (Brubaker). אין לשכוח כי 'תקופת הלמידה' ארכה כעשר שנים כאובות, בהן סבל הציבור משירותי מים לקויים במחירים גבוהים, וכי יישום השיעורים שנלמדו, דהיינו הגבלת רווחי החברות על ידי הרגולטור, הוביל את חברות המים לשקול מחדש את כדאיות המשך מעורבותן בתעשייה.

יתרה מזאת, יש לזכור כי התפתחות מערכת הפיקוח הסביבתי והבריאותי בבריטניה הושפעה משמעותית מתקנים והנחיות של הקהילה האירופית (Brubaker). הנחיות אלו אילצו את הרגולטור להחמיר בסטנדרטים של טיהור שפכים ואיכות מי השתייה מעבר לתקנים הבריטיים דאז, ולהכריח את החברות להשקיע בשיפור תחומים אלה. בהיעדר לחץ חיצוני שכזה בישראל, יש לצפות כי מעמד הרגולטור כאן יהיה חלש בהרבה מול חברות המים, דבר שעלול להוביל להחלשות הפיקוח על טיהור שפכים, איכות מי שתייה והשקעה בתשתיות מים וביוב.

שיתוף הציבור וחיזוק הרגולטור

בין אם מסופקים שירותי מים וביוב על ידי רשות המקומית, חברה בבעלותה או חברה פרטית, מדובר במונופול שעלול להוביל לכשלי שוק ולתוצאה סב-אופטימלית מבחינת התושבים הנאלצים להסתפק באפשרות השירות היחידה המוצעת להם. חשיבותה של המערכת המפקחת בבריטניה, אך גם חולשתה, תוארו לעיל. בחלק זה נציג את יתרונותיה של המערכת הרגולטיבית האמריקאית, ככל שהדבר נוגע למונופולים של שירותים ציבוריים, לעומת המערכות הבריטית והישראלית. אין אנו טוענים כי מערכת רגולטיבית מחוזקת תפתור את כל הבעיות הכרוכות בהפרטת שירותי מים וביוב. הטענה המוצגת כאן היא כי אם כבר הופרטו שירותים ציבוריים ותושבים נתונים לחסדי נותן שירות מונופוליסטי, אזי על הציבור להיות שותף מובנה בעיצוב מהלך ההפרטה ובהליך הרגולטיבי- קל וחומר כשמדובר בדבר בסיסי כמו מים. הדוגמה האמריקאית מציבה מודל ראוי לשיתוף הציבור בפיקוח על שירותים ציבוריים.

בארה"ב, שירותי מים וביוב אינם נתונים בדרך כלל בידיים פרטיות. אולם, גם במצב זה קיימים הליכים רגולטיביים ברורים לגבי מונופולים אחרים של שירותים ציבוריים (Public Utilities) כדוגמת חשמל, גז וטלפון. הליכים אלה, ובמיוחד קביעת התעריפים המותרים לגבייה על ידי החברות, מאופיינים בשיתוף הציבור במידה שתיראה למתבונן הישראלי (או הבריטי) קיצונית. אולם, מעורבות הציבור היא המאפשרת שירות איכותי וזול בשירותים ציבוריים בארה"ב.

בדומה לחברות המים הבריטיות, חייבות חברות אמריקאיות של שירותים ציבוריים לקבל את אישור הרגולטור בכדי להעלות את תעריפיהן או לשנות את מבנה השירותים. השוני בהליכים בין בריטניה לארה"ב הוא שמרגע הגשת הבקשה, הליך האישור האמריקאי פתוח כולו לציבור, ללא פגישות סגורות בין החברה לרגולטור. כל המעונין יכול לבחון את פניית החברה (המופקדת במקומות שמפורסמים לציבור) וכל אחד: צרכנים, ארגוני צרכנים, שדולות למען שכבות חלשות, ארגוני סביבה ועובדים, ואף נציגי חברות מתחרות, יכול להגיב רשמית על בקשת החברה בשימוע ציבורי, הדומה באופיו למשפט. החברה המבקשת נדרשת להצדיק בפומבי כל סעיף מהוצאותיה, והיא חייבת לספק לכל דורש כל מסמך מבוקש, כולל נתונים פיננסיים, תכניות בניה, משכורות מנהלים, הוצאות לובי פוליטי, דוחות על בטיחות תנאי עבודה ועוד. כל בעל עניין בתעריפי החברה או בהתנהגותה יכול להשתתף בהליך, שבו משתתפים לעיתים עד 70 ארגונים.

בשלבי השימוע מופיעים עדים, כמו מנהלי החברות, תחת שבועה, והם נחקרים על ידי הרגולטור וגם על ידי נציגי ציבור. כל הצדדים מציגים את שאלותיהם בכתב, ועל החברה להשיב להם בכתב. כל אחד יכול להעיד וזכותו של כל אחד להישמע גם כאשר התהליך נמשך מספר חודשים. לעיתים קרובות מפסידה החברה, ועליית המחירים אינה מאושרת. בכל מקרה, שמורה לכל הצדדים זכות ערעור על החלטת הרגולטור. הדיון בערעור פתוח גם הוא, כמובן, לכלל הציבור.

נציגי ציבור שכנעו במקרים רבים את הרגולטור באפשרות השקעות זולות יותר מאלו שהוצעו על ידי החברות. במקרים אחרים חשפו הוצאות שנספרו פעמיים, או משכורות שלא שולמו. גילויים אלה הובילו לאי מתן אישור להעלאת מחירים. מעבר לכך, עצם הבחינה הקפדנית של נציגי ציבור את התנהלותן הכספית והאופרטיבית של חברות שירותים ציבוריים מסייע בידי הרגולטור להבטיח שירות נאות וזול ללקוחות הנתונים לטוב ולרע לחסדי מונופול (Palast et. al. 56-71).

ניתן היה לצפות כי הליכים ארוכים אלה ידכאו את עניינו של הסקטור הפרטי באספקת שירותים ציבוריים, אך לא כך הוא. חשמל, גז וטלפון מסופקים זה זמן רב בארה"ב על ידי חברות פרטיות, ביעילות ובאיכות גבוהה. בנוסף, מחירם בארה"ב נמוך משמעותית מאשר מחירם בבריטניה. בריטים משלמים בממוצע 44% יותר מאמריקאים עבור חשמל, 85% יותר עבור שיחות טלפון פנימיות ו-26% יותר עבור גז טבעי, למרות ששכר העבודה בארה"ב גבוה מאשר בבריטניה (Palast et. al,. 1).  

רגולציה דמוקרטית, הנשענת על גישה מלאה של הציבור למידע והשתתפות מלאה של הציבור בקביעת מחירים ותקני שירות, מובילה לשירות טוב יותר וזול יותר. במצבי מונופול טבעי, נשללת מהרגולטור היכולת להסתמך על תחרות עסקית כמכניזם לגילוי עלויות, והוא חייב לקבוע את עלות השירות על בסיס הנתונים שניתן לו על ידי החברה עצמה (Kessides, 236). במקרה הטוב, הוא יכול לבחון את התנהלות חברה אחת מול אחרת המספקת אותם שירותים (Yardstick competition), אך אין בכך די. יישומה של רגולציה דמוקרטית, כולל שקיפות והשתתפות מלאה של הציבור כמתואר לעיל, מובילה לבחינה מדוקדקת וקפדנית של התנהלות חברות השירותים הציבוריים ושל הוצאותיהם, ובכך מאפשרת קביעת מחירים נכונה יותר עבור הציבור.

רגולציה ושיתוף הציבור בישראל

על פי חוק תאגידי מים וביוב, הפיקוח על חברות המים בישראל יהיה על ידי שני גופים: הממונה על התאגידים במשרד הפנים, שבסמכותו להנפיק רשיונות לחברות ולקבוע בהם תנאים, לשנות, להוסיף, לגרוע ואף לבטל את הרשיון. במידה שיהיה סבור כי החברה אינה ממלאת את תפקידה כראוי, רשאי הממונה על התאגידים להשעות את מנכ"ל החברה ולמנות לה מנהל מיוחד. בנוסף, בסמכותו להטיל על החברה עיצום כספי במגוון מקרים. הגוף האמון על קביעת אמות מידה לשירותים, קביעת כללים לחישוב מחירי המים ופיקוח על מילוי חובות החברה הוא הרשות הציבורית: מים וביוב, שהוקמה על פי חוק תאגידי מים וביוב התשס"א – 2001. רשות זו היא המקבילה לOfwat הבריטית. היא החלה לפעול, במתכונת מצומצמת, בפברואר 2002, וכבר הספיקה לפרסם טיוטה לסל השירותים שעל תאגידי מים וביוב לספק.

על פי החוק, על מועצת הרשות הציבורית לכלול שבעה חברים, כולל מנהל הרשות, נציג משרד התשתיות, נציג משרד האוצר ונציג משרד הפנים, ושלושה נציגי ציבור לפי הצעת השרים הנ"ל (כאשר אחד מהם ימונה בהתייעצות עם השר/ה לאיכות הסביבה). המניין החוקי בישיבת המועצה הוא רוב חבריה, ובהם לפחות נציג ממשלה אחד ונציג ציבור אחד (חוק תאגידי מים וביוב). הרשות הציבורית רשאית לדרוש מידע ומסמכים מחברה, אך זכות זו מוגבלת ליו"ר הרשות או לעובד שהוסמך על ידי המועצה.

שיתוף הציבור והשקיפות של הרגולטור הישראלי הן בבחינת צל חיוור של הרגולציה הדמוקרטית המוכרת בארה"ב. מסמכי החברות נגישים למתי מעט, ואף לא לכל חבר מועצה יש זכות לדרוש מהן אינפורמציה – שלא לדבר על שימוע ציבורי או זכות ערעור. מינוי נציגי ציבור על ידי השרים אינו מספיק על מנת לאפשר לציבור הרחב להציג את עמדתו בנושא כה מהותי כמו מים.

חמור מכל הוא הזלזול הקיים אף בייצוג הציבורי המתחייב מהחוק. הרשות הציבורית: מים וביוב פועלת מזה שנתיים וחצי, שבהן מונה למועצתה נציג ציבור אחד בלבד מתוך השלושה שמחייב החוק. בתקופה זו היא התקדמה לא מעט ביישום חוק תאגידי מים וביוב, כולל התחלת תהליך התאגוד במספר רשויות מקומיות ועיצוב סל השירותים. תהליך מינימלי של שיתוף ציבור נעשה על ידי הזמנת הציבור להעיר על טיוטת סל השירותים שניסחה הרשות לשירותים ציבוריים.

סיכום והמלצות

בחינת נושא ההפרטה של שירותי מים וביוב בארץ לאור הניסיון הבינלאומי מעלה מספר חששות לגבי תוצאות אפשריות של יישום חוק תאגידי מים וביוב. דו"ח זה בחן את הנושא במיוחד מנקודות המבט של זכות הפרט למים, צדק חלוקתי, השקעות בתשתיות, חיסכון במשאב במחסור ושיתוף הציבור בניהול משק המים. מבחינה זו עולה כי במקרים רבים, הפרטת שירותי מים וביוב גרמה לעליות משמעותיות בתעריפי מים לתושבים, שהובילו בין היתר לניתוק אספקת המים לאלה שלא יכלו לשלם עבור השירות. עם זאת, הרווחים מעליות התעריפים לא מושקעים כולם בתשתיות המערכתיות הנדרשות, ואחוז גבוה מהם מועבר לבעלי מניות של חברות המים. לעומת זאת, בתאגידי מים שנשארו בבעלות ציבורית הרווחים נמוכים בהרבה, דבר המתבטא בתעריפי מים נמוכים משמעותית.

בין אם בבעלות פרטית או ציבורית, תאגיד מים מהווה מונופול טבעי וחייב להיות תחת פיקוח כלכלי, בריאותי וסביבתי הולם. הרשות המפקחת באנגליה ספגה ביקורת רבה על תפקודה בשנים שלאחר ההפרטה, במיוחד בכל הנוגע לתעריפי מים, השקעה בתשתיות ורווחי החברות. הרשות המקבילה בישראל מוקמת במתכונת הרשות הבריטית, אך היא נמצאת בעמדת פתיחה קשה יותר, בהיעדר הנחיות מחייבות לתקינה מחמירה מגוף חיצוני כגון הקהילה האירופית. ניתן לחזק את מעמד הרשות המפקחת בצורה משמעותית על ידי שיתוף הציבור, כדוגמת הנעשה בשירותים ציבוריים בארה"ב. יש לשים לב כי כיום אפילו שיתוף הציבור המינימלי הקבוע בחוק אינו מיושם.

להלן תקציר ההמלצות.

המלצה 1: לרשויות מקומיות

יש להשאיר תאגידי מים וביוב בבעלות ציבורית, כך שיהוו משק כלכלי סגור. הפרטתם המלאה של תאגידים אלה תעביר את רווחי התאגיד לבעלי מניות במקום שאלה יהיו מושקעים בתשתיות המערכת היקרות. סביר גם להניח שההפרטה תגרום לעלייה נוספת ובלתי הכרחית בתעריפי המים, שתפגע בשכבות חלשות.

המלצה 2: לרשות הציבורית - מים וביוב ולממונה על התאגידים

יש להנהיג עקרונות רגולציה דמוקרטית לגבי פיקוח על תאגידי מים, בין אם הם בבעלות ציבורית או פרטית. 

המלצה 3: לשר הפנים

אין להתיר ניתוק מים של מקום מגורים, בית ספר, או בתי חולים כאמצעי לחץ לגבייה של חוב עבור שירותי מים וביוב. לצורך כך יש צורך בשינוי חקיקה או לפחות בקביעת הנושא בתקנות.

המלצה 4: לרשות הציבורית - מים וביוב

בקביעת מחיר המים, יש להבטיח כי כמות סבירה של מים תהיה בהישג ידם של כל תושבי ישראל.

פרק מתוך הסקר: של מי המים האלה? הפרטת שירותי מים וביוב, התפלת מים ושיתוף הציבור, מאת זכריה תגר, ד"ר ניר בקר, גדעון ברומברג. הסקר נעשה מטעם ארגון ידיד כדור הארץ, המזרח התיכון, ואנו מבקשים להודות לארגון על שאישרו לנו לפרסמו. פרק נוסף יפורסם בגיליון הבא של מים וסביבה.

טבעו של משק המים והביוב העירוני הוא שאין אפשרות להעמידו לתחרות בשוק החופשי. מדובר במונופול טבעי, בין שהוא באחריות הרשות המקומית ובין שהוא באחריות גורם פרטי. על כן, המעבר לניהול על ידי הסקטור הפרטי לא יכול להוביל לתוצאה ופטימלית עבור התושבים, ללא פיקוח הולם.  

על פי חוק תאגידי מים וביוב, הפיקוח על חברות המים בישראל יהיה על ידי שני גופים: הממונה על התאגידים במשרד הפנים; הרשות הציבורית: מים וביוב, שהוקמה על פי חוק תאגידי מים וביוב התשס"א – 2001.  

התאגוד/הפרטה נוגע לשירותי המים והביוב העירוניים, ולא למקורות המים עצמם או לרשת הארצית של מקורות. תאגיד מים וביוב יחליף את הרשות המקומית בקניית מים ממקורות, שאיבת מים בתוך הרשות המקומית, הספקת המים לתושבים, טיפול בשפכים וגביית תשלום מתושבים.